Thời hiệu khiếu nại và những trường hợp đơn không được thụ lý
Ông Q. mang đến văn phòng một quyết định xử phạt hành chính kèm thông báo không thụ lý đơn khiếu nại. Lý do: hết thời hiệu. Ông nhận quyết định ngày 05/3, nhưng chờ đến khi được nhắc nộp phạt mới làm đơn, vào ngày 15/6. Ông tin rằng mình có “ba tháng” để khiếu nại và ba tháng thì phải đến ngày 05/6, nhưng ông đã có việc đi xa nên lỡ vài ngày. Hai sai lầm chồng lên nhau: luật quy định 90 ngày chứ không phải ba tháng, và chuyến đi công tác chỉ được trừ nếu chứng minh được nó thực sự ngăn ông khiếu nại. Cái may của ông Q. là thời hiệu khởi kiện quyết định xử phạt tại Tòa án vẫn còn.
Tóm tắt
- Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc biết được quyết định, hành vi (Điều 9 Luật KN).
- Ngày nhận quyết định không tính; ngày cuối rơi vào ngày nghỉ thì kéo sang ngày làm việc kế tiếp (Điều 147, 148 BLDS 2015).
- Thời gian ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu, nhưng phải chứng minh được.
- Khiếu nại lần hai có thời hạn riêng là 30 ngày, vùng sâu, vùng xa không quá 45 ngày (khoản 1 Điều 33 Luật KN). Khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức chỉ có 15 ngày (Điều 48 Luật KN).
- Hết thời hiệu khiếu nại không có nghĩa là hết đường. Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là 01 năm (điểm a khoản 2 Điều 116 Luật TTHC).
Thời hiệu 90 ngày bắt đầu từ khi nào
Điều 9 Luật Khiếu nại 2011 (Luật KN, sửa đổi, bổ sung bởi Luật 136/2025/QH15, Văn bản hợp nhất số 28/VBHN-VPQH ngày 13/3/2026) quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Có hai mốc, và hai mốc này áp dụng cho hai tình huống khác nhau.
“Nhận được” áp dụng khi quyết định được giao trực tiếp cho bạn. Bằng chứng là chữ ký trên sổ giao nhận, biên bản giao quyết định, phiếu báo phát của bưu điện. Nếu bạn từ chối nhận và cán bộ lập biên bản có người chứng kiến, ngày lập biên bản thường được coi là ngày nhận.
“Biết được” áp dụng khi quyết định không được giao cho bạn, hoặc khi đối tượng khiếu nại là một hành vi. Ví dụ: một quyết định thu hồi đất ban hành cho chủ cũ nhưng ảnh hưởng đến bạn là người mua sau; hay cơ quan chậm cấp giấy chứng nhận quá hạn luật định. Mốc “biết được” thường là ngày bạn có văn bản, hoặc ngày có sự kiện cho thấy bạn đã biết rõ nội dung quyết định, hành vi. Đây là điểm hay tranh chấp nhất. Người giải quyết khiếu nại có xu hướng đẩy mốc này về sớm, người khiếu nại thì ngược lại.
Với hành vi không làm, chẳng hạn cơ quan không trả kết quả hồ sơ, chúng tôi thường tư vấn khách hàng gửi một văn bản đề nghị thực hiện, có biên nhận. Khi cơ quan không phản hồi đúng hạn, bạn có một mốc rõ ràng để tính thời hiệu, thay vì để hai bên tranh cãi về việc bạn “đã biết” từ bao giờ.
Cách đếm ngày
Luật KN không có quy định riêng về cách tính thời hạn, nên áp dụng Bộ luật Dân sự 2015 (BLDS) theo khoản 1 Điều 145. Ngày đầu tiên không tính, tính từ ngày tiếp theo (khoản 2 Điều 147 BLDS). Thời hạn kết thúc lúc 24 giờ ngày cuối cùng; ngày cuối là ngày nghỉ cuối tuần, nghỉ lễ thì kết thúc vào ngày làm việc tiếp theo (khoản 5, khoản 6 Điều 148 BLDS).
| Ngày nhận quyết định | Ngày bắt đầu đếm | Ngày thứ 90 | Hạn chót nộp đơn |
| 10/7/2026 (thứ Sáu) | 11/7/2026 | 08/10/2026 (thứ Năm) | 08/10/2026 |
| 12/7/2026 (Chủ nhật) | 13/7/2026 | 10/10/2026 (thứ Bảy) | 12/10/2026 (thứ Hai) |
Đừng quy đổi 90 ngày thành ba tháng. Tùy tháng, ba tháng có thể là 89, 91 hay 92 ngày, và một ngày chênh lệch đủ để đơn bị trả.
Luật KN và Nghị định 124/2020/NĐ-CP không quy định cách xác định ngày khiếu nại khi gửi qua bưu chính. Thực tiễn có nơi tính theo dấu bưu điện nơi gửi, có nơi tính theo ngày cơ quan nhận đơn. Vì vậy, với hồ sơ sát hạn, chúng tôi luôn nộp trực tiếp và lấy giấy biên nhận.
Thời hiệu, thời hạn theo từng loại khiếu nại
| Loại khiếu nại | Thời hiệu, thời hạn | Tính từ | Căn cứ |
| Khiếu nại lần đầu quyết định hành chính, hành vi hành chính | 90 ngày | Nhận được hoặc biết được quyết định, hành vi | Điều 9 Luật KN |
| Khiếu nại lần hai | 30 ngày; vùng sâu, vùng xa không quá 45 ngày | Nhận quyết định giải quyết lần đầu, hoặc hết thời hạn giải quyết lần đầu | khoản 1 Điều 33 Luật KN |
| Khiếu nại lần đầu quyết định kỷ luật cán bộ, công chức | 15 ngày | Nhận quyết định kỷ luật | Điều 48 Luật KN |
| Khiếu nại lần hai quyết định kỷ luật | 10 ngày; buộc thôi việc là 30 ngày | Nhận quyết định giải quyết lần đầu | Điều 48 Luật KN |
| Khiếu nại trong thi hành án dân sự | Theo Luật Thi hành án dân sự | Theo luật chuyên ngành | khoản 5 Điều 3 Luật KN |
| Khởi kiện vụ án hành chính (so sánh) | 01 năm | Nhận hoặc biết quyết định, hành vi, hoặc quyết định giải quyết khiếu nại | Điều 116 Luật TTHC |
Khiếu nại trong thi hành án dân sự có thời hiệu và cấp giải quyết khác hẳn, xem bài khiếu nại thi hành án dân sự. Chi tiết về thời hạn lần hai có tại bài khiếu nại lần 2.
Thời gian không tính vào thời hiệu
Đoạn hai Điều 9 Luật KN cho phép loại trừ thời gian người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc trở ngại khách quan khác.
Điều kiện quan trọng là trở ngại phải thực sự làm bạn không thể khiếu nại đúng hạn. Một chuyến công tác hai ngày trong quãng 90 ngày khó được chấp nhận là lý do. Một đợt nằm viện điều trị dài ngày ngay trước hạn chót thì có thể. Luật không giới hạn danh sách, nhưng người khiếu nại phải đưa ra tài liệu chứng minh: giấy ra viện, quyết định cử đi công tác, xác nhận của nhà trường.
Nghị định 155/2026/NĐ-CP bổ sung Điều 28a vào Nghị định 124/2020/NĐ-CP (hợp nhất tại Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-NĐ-TTCP ngày 30/9/2026), định nghĩa sự kiện bất khả kháng và trở ngại khách quan. Danh sách gồm thiên tai, dịch bệnh, chiến tranh, địch họa; tai nạn, ốm đau, đi công tác, học tập ở nơi xa; hồ sơ, tài liệu liên quan trực tiếp đang bị cơ quan có thẩm quyền tạm giữ, niêm phong. Điều 28a được ban hành để hướng dẫn việc tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại theo Điều 11a Luật KN, không phải để hướng dẫn Điều 9. Dù vậy, cách hiểu thống nhất này là căn cứ tham khảo hợp lý khi bạn cần lập luận về thời hiệu. Khoản 4 Điều 28a cũng nhắc lại một nguyên tắc: phải có căn cứ, tài liệu chứng minh.
Trình bày lý do trở ngại ngay trong đơn khiếu nại, kèm tài liệu. Đừng để đến khi bị thông báo không thụ lý mới bổ sung.
Chín trường hợp khiếu nại không được thụ lý
Còn trong thời hiệu chưa đủ. Điều 11 Luật KN liệt kê chín trường hợp không thụ lý, áp dụng cho cả lần đầu và lần hai (Điều 27, khoản 1 Điều 36 Luật KN).
| Khoản Điều 11 Luật KN | Trường hợp | Ghi chú thực tế |
| 1 | Quyết định, hành vi mang tính nội bộ của cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ; chỉ đạo điều hành của cấp trên với cấp dưới; quyết định chứa quy phạm pháp luật; quyết định, hành vi thuộc bí mật nhà nước trong quốc phòng, an ninh, ngoại giao | Luật 136/2025/QH15 thay cụm “trong nội bộ” bằng “mang tính nội bộ của”, nhấn vào bản chất thay vì nơi ban hành. Một văn bản ghi “gửi nội bộ” nhưng tác động trực tiếp đến quyền của người dân vẫn có thể bị khiếu nại |
| 2 | Không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại | Phải chứng minh mối liên hệ trực tiếp ngay trong đơn |
| 3 | Người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp | Người chưa thành niên khiếu nại qua cha mẹ, người giám hộ |
| 4 | Người đại diện không hợp pháp | Giấy ủy quyền không công chứng, chứng thực hoặc không rõ phạm vi |
| 5 | Đơn không có chữ ký hoặc điểm chỉ | Đơn nhiều người phải có chữ ký của từng người |
| 6 | Thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lý do chính đáng | Áp dụng cho cả thời hiệu 90 ngày và thời hạn lần hai |
| 7 | Đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai | Chỉ còn đường khởi kiện |
| 8 | Có thông báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại | Đếm 30 ngày từ ngày nhận thông báo đình chỉ |
| 9 | Việc khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã giải quyết bằng bản án, quyết định | Trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án |
Hai trường hợp đầu chiếm phần lớn số đơn bị từ chối mà chúng tôi gặp. Với khoản 1, cơ quan hay xếp các công văn “chỉ đạo” của UBND gửi phòng chuyên môn vào diện nội bộ. Nhưng nếu công văn đó trực tiếp quyết định việc có cấp phép cho bạn hay không, nó có thể là quyết định hành chính theo khoản 8 Điều 2 Luật KN. Lập luận cần chỉ ra công văn đó “giải quyết một vấn đề cụ thể” và “áp dụng một lần đối với đối tượng cụ thể”.
Khi nhận thông báo không thụ lý
Người giải quyết phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do khi không thụ lý (Điều 27 Luật KN, khoản 1 Điều 16 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi). Mẫu số 04 kèm Nghị định 155/2026/NĐ-CP là mẫu thông báo này. Tùy lý do, bạn có các hướng xử lý:
- Lỗi hình thức sửa được, như thiếu chữ ký, thiếu văn bản cử đại diện, giấy ủy quyền chưa chứng thực: bổ sung và nộp lại ngay nếu còn thời hiệu. Cách chuẩn bị đơn xem bài mẫu đơn khiếu nại.
- Hết thời hiệu nhưng có trở ngại khách quan chưa trình bày: nộp lại đơn kèm tài liệu chứng minh.
- Bị xếp vào diện nội bộ hoặc không liên quan trực tiếp mà bạn không đồng ý: chuyển sang khởi kiện. Tòa án sẽ tự đánh giá đối tượng khởi kiện theo Luật TTHC, không bị ràng buộc bởi nhận định của cơ quan hành chính.
- Hết thời hiệu thật sự: kiểm tra ngay thời hiệu khởi kiện.
Hết thời hiệu khiếu nại, vẫn còn thời hiệu khởi kiện
Đây là điểm nhiều người không biết. Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định, hành vi (điểm a khoản 2 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính 2015, Văn bản hợp nhất số 13/VBHN-VPQH ngày 06/02/2026). Luật không buộc phải khiếu nại trước khi khởi kiện (khoản 1 Điều 7 Luật KN). Vì vậy, nếu đã lỡ 90 ngày, bạn vẫn còn khoảng chín tháng để kiện ra Tòa án.
Lưu ý một chiều ngược lại: khoản 3 Điều 116 Luật TTHC chỉ cho tính lại thời hiệu khởi kiện từ quyết định giải quyết khiếu nại khi đương sự đã “khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật”. Một đơn khiếu nại nộp quá hạn và bị từ chối thụ lý không tạo ra mốc tính mới. Cách tính đúng ngày cho thời hiệu khởi kiện được phân tích tại bài thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính.
Tình huống tư vấn
Trở lại với ông Q. Ông nhận quyết định xử phạt ngày 05/3/2026, ngày thứ 90 là 03/6/2026. Trong thời gian đó, ông đi công tác nước ngoài từ 20/5 đến 10/6 theo quyết định cử đi của công ty. Đơn nộp ngày 15/6.
Nếu thời gian công tác từ 20/5 đến 10/6 (22 ngày) được loại trừ, hạn chót khiếu nại lùi đến khoảng 25/6, và đơn nộp ngày 15/6 còn hạn. Vấn đề là đơn của ông không đề cập chuyến công tác, nên cơ quan không thể xem xét. Chúng tôi soạn lại đơn, trình bày rõ khoảng thời gian trở ngại, kèm quyết định cử đi công tác, vé máy bay và trang hộ chiếu có dấu xuất nhập cảnh. Đồng thời, chúng tôi chuẩn bị sẵn phương án khởi kiện tại Tòa án nhân dân khu vực, vì thời hiệu 01 năm đến tháng 3/2027 mới hết.
Cơ quan chấp nhận lý do và thụ lý đơn khiếu nại. Kết quả giải quyết sau đó giảm mức phạt vì áp dụng sai tình tiết tăng nặng.
Câu hỏi thường gặp
Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày hay 3 tháng?
Quyết định xử phạt vi phạm hành chính có thời hiệu khiếu nại riêng không?
Không. Luật Xử lý vi phạm hành chính không đặt ra thời hiệu khiếu nại riêng, nên áp dụng Điều 9 Luật KN với thời hiệu 90 ngày. Cần phân biệt với thời hiệu xử phạt, là thời hạn mà cơ quan nhà nước được ra quyết định xử phạt, một chế định hoàn toàn khác.
Cơ quan không giao quyết định cho tôi thì thời hiệu tính từ đâu?
Từ ngày bạn biết được quyết định. Nên làm văn bản đề nghị cung cấp quyết định, hoặc ghi lại ngày, cách thức bạn biết được, như ngày xem niêm yết, ngày nhận bản sao từ người khác. Bằng chứng càng rõ, tranh cãi về thời hiệu càng ít.
Đơn khiếu nại gửi nhầm nơi có làm dừng thời hiệu không?
Hết thời hạn khiếu nại lần hai thì còn làm gì được?
Thông báo không thụ lý có khởi kiện được không?
Việc không thụ lý là một hành vi hành chính của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Thực tiễn cho thấy cách hiệu quả hơn thường là khởi kiện thẳng quyết định hành chính gốc nếu còn thời hiệu, vì đó mới là thứ xâm phạm quyền của bạn. Nên cân nhắc với luật sư trước khi chọn đối tượng khởi kiện.
Trong các hồ sơ khiếu nại, thời hiệu thường là điểm đầu tiên cơ quan kiểm tra và là điểm khó sửa nhất nếu đã sai. Nếu bạn đang ở gần hạn chót hoặc vừa nhận thông báo không thụ lý, hãy trao đổi với luật sư hành chính để xác định còn bao nhiêu thời gian và nên đi đường nào.
