Khiếu nại lần 2 và lựa chọn giữa khiếu nại tiếp hay khởi kiện
Không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, hoặc đã quá thời hạn mà không có quyết định, bạn có 30 ngày để khiếu nại lần 2 lên thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người giải quyết lần đầu. Vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn được kéo dài không quá 45 ngày (khoản 1 Điều 33 Luật Khiếu nại). Song song với quyền đó, bạn cũng có thể bỏ qua lần hai và khởi kiện thẳng ra Tòa án. Chọn đường nào phụ thuộc vào việc bạn đang cần ai đánh giá lại vụ việc.
Tóm tắt
- Thời hạn nộp đơn lần hai là 30 ngày, vùng sâu, vùng xa không quá 45 ngày, tính từ ngày nhận quyết định lần đầu hoặc ngày hết thời hạn giải quyết lần đầu (khoản 1 Điều 33 Luật KN).
- Đơn lần hai phải kèm quyết định giải quyết lần đầu (nếu có) và tài liệu liên quan. Lần đầu quá hạn không giải quyết thì quyết định của cấp trên là quyết định lần hai (khoản 2 Điều 4 Nghị định 124/2020/NĐ-CP, sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 155/2026/NĐ-CP, Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-NĐ-TTCP ngày 30/9/2026).
- Cấp trên thụ lý trong 07 ngày làm việc, giải quyết trong 45 ngày, vụ việc phức tạp không quá 60 ngày; vùng sâu, vùng xa lần lượt 60 và 70 ngày (Điều 36, 37 Luật KN).
- Ở lần hai, đối thoại là bắt buộc (Điều 39 Luật KN, khoản 2 Điều 28 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi).
- Quyết định lần hai có hiệu lực sau 30 ngày kể từ ngày ban hành. Sau lần hai, không còn khiếu nại tiếp mà chỉ còn đường khởi kiện vụ án hành chính (Điều 42, 44 Luật KN).
Khi nào được khiếu nại lần hai
Khoản 1 Điều 7 Luật Khiếu nại 2011 (Luật KN, sửa đổi, bổ sung bởi Luật 136/2025/QH15, Văn bản hợp nhất số 28/VBHN-VPQH ngày 13/3/2026) mở quyền khiếu nại lần hai trong hai trường hợp.
Trường hợp thứ nhất, bạn đã nhận quyết định giải quyết lần đầu và không đồng ý, toàn bộ hay một phần. Quyết định công nhận một phần khiếu nại nhưng bác phần còn lại vẫn cho phép khiếu nại lần hai về phần bị bác.
Trường hợp thứ hai, hết thời hạn giải quyết tại Điều 28 Luật KN (30 ngày, phức tạp 45 ngày kể từ thụ lý) mà lần đầu không được giải quyết. Đây là quy định thường bị bỏ quên. Bạn không cần chờ vô thời hạn. Hết hạn là bạn được gửi đơn thẳng lên cấp trên, nêu rõ lý do và kèm tài liệu về việc đã khiếu nại lần đầu. Người giải quyết lần hai phải thụ lý theo trình tự lần hai, và quyết định của họ là quyết định giải quyết lần hai (khoản 2 Điều 4 Nghị định 124/2020/NĐ-CP).
Lần hai không áp dụng với quyết định, hành vi của Bộ trưởng: khiếu nại Bộ trưởng chỉ có một lần, sau đó là khởi kiện (khoản 2 Điều 7 Luật KN).
Ai giải quyết lần hai
Người giải quyết lần hai là thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người giải quyết lần đầu. Sau khi bỏ cấp huyện, các tuyến phổ biến là:
| Người giải quyết lần đầu | Người giải quyết lần hai | Căn cứ |
| Chủ tịch UBND cấp xã | Chủ tịch UBND cấp tỉnh | khoản 2 Điều 21 Luật KN |
| Giám đốc sở, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh | Chủ tịch UBND cấp tỉnh | khoản 2 Điều 21 Luật KN |
| Thủ trưởng cơ quan thuộc sở | Giám đốc sở | khoản 2 Điều 20 Luật KN |
| Chủ tịch UBND cấp tỉnh | Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực | khoản 3 Điều 7, khoản 3 Điều 23 Luật KN |
| Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ | Bộ trưởng | khoản 2 Điều 23 Luật KN |
Hệ quả thực tế của việc bỏ cấp huyện là khiếu nại lần hai đối với quyết định cấp xã nay đi thẳng lên Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Hồ sơ được xem xét ở cấp cao hơn, nhưng khối lượng vụ việc ở cấp tỉnh cũng tăng mạnh. Theo quan sát của chúng tôi, thời hạn 45 ngày thường được sử dụng hết. Toàn cảnh thẩm quyền ở lần đầu có tại bài khiếu nại hành chính.
Nộp đơn khiếu nại lần hai
Đơn lần hai dùng Mẫu số 01 kèm Nghị định 155/2026/NĐ-CP, mục 4 ghi rõ “khiếu nại lần hai”. Gửi kèm quyết định giải quyết lần đầu và các tài liệu liên quan (đoạn hai khoản 1 Điều 33 Luật KN). Nếu khiếu nại vì lần đầu quá hạn, gửi kèm bằng chứng đã nộp đơn lần đầu, như giấy biên nhận, thông báo thụ lý.
Đơn lần hai không nên chép lại đơn lần đầu. Người giải quyết lần hai đọc cả quyết định lần đầu, nên đơn cần chỉ ra quyết định đó sai ở đâu: bỏ qua chứng cứ nào, áp dụng sai điều khoản nào, kết luận mâu thuẫn với kết quả xác minh ở điểm nào. Cách viết từng mục có trong bài mẫu đơn khiếu nại. Cách đếm 30 ngày áp dụng giống thời hiệu lần đầu, xem bài thời hiệu khiếu nại.
Thủ tục giải quyết lần hai
Thụ lý và Hội đồng tư vấn
Trong 07 ngày làm việc kể từ ngày nhận đơn, người giải quyết lần hai phải thụ lý, thông báo cho người khiếu nại và cơ quan thanh tra cùng cấp; không thụ lý thì nêu rõ lý do (khoản 1 Điều 36 Luật KN). Các căn cứ không thụ lý tại Điều 11 Luật KN vẫn áp dụng đầy đủ.
Với vụ việc phức tạp, người giải quyết có thể thành lập Hội đồng tư vấn (khoản 2 Điều 36). Ý kiến bằng văn bản của Hội đồng được lưu vào hồ sơ (Điều 43). Nếu vụ việc của bạn liên quan đến chuyên môn sâu như giá đất, quy hoạch, xây dựng, có thể đề nghị bằng văn bản thành lập Hội đồng tư vấn.
Xác minh lại
Người giải quyết lần hai tự xác minh hoặc giao người có trách nhiệm xác minh (Điều 38 Luật KN). Đây không chỉ là bước rà soát hồ sơ lần đầu. Họ có quyền thu thập chứng cứ mới, trưng cầu giám định. Bạn cũng có quyền đọc, sao chụp tài liệu do người giải quyết thu thập (điểm d khoản 1 Điều 12 Luật KN) và nên thực hiện quyền này trước buổi đối thoại.
Đối thoại bắt buộc
Khác với lần đầu, đối thoại ở lần hai luôn bắt buộc (Điều 39 Luật KN, khoản 2 Điều 28 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi bởi Điều 11 Nghị định 155/2026/NĐ-CP). Nghị định 155/2026/NĐ-CP còn quy định ai phải trực tiếp ngồi đối thoại:
| Người giải quyết lần hai | Có phải trực tiếp đối thoại không |
| Thủ trưởng cơ quan chuyên môn, tổ chức hành chính khác thuộc UBND cấp tỉnh | Luôn phải trực tiếp |
| Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh | Trực tiếp khi nhiều người cùng khiếu nại một nội dung; các cơ quan có ý kiến khác nhau về hướng giải quyết; người khiếu nại có thái độ gay gắt, dư luận xã hội quan tâm; hoặc vụ việc ảnh hưởng an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội |
| Các trường hợp khác | Có thể phân công cấp phó, thủ trưởng cơ quan chuyên môn cùng cấp hoặc cơ quan được giao xác minh; người được phân công phải báo cáo kết quả |
Thông báo đối thoại gửi trước ít nhất 05 ngày; biên bản lập theo Mẫu số 14, ghi rõ người có mặt, vắng mặt và lý do (khoản 1, khoản 4 Điều 28 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi). Người khiếu nại vắng mặt không lý do chính đáng thì việc giải quyết vẫn tiếp tục (khoản 5 Điều 28 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi). Ở lần hai, buổi đối thoại có thể là cơ hội cuối cùng bạn được trình bày trực tiếp với cấp có thẩm quyền trước khi vụ việc ra Tòa.
Thời hạn giải quyết lần hai
| Trường hợp | Thời hạn kể từ ngày thụ lý | Căn cứ |
| Thông thường | Không quá 45 ngày | Điều 37 Luật KN |
| Vụ việc phức tạp | Không quá 60 ngày | Điều 37 Luật KN, Điều 3a Nghị định 124/2020/NĐ-CP |
| Vùng sâu, vùng xa | Không quá 60 ngày | Điều 37 Luật KN |
| Vùng sâu, vùng xa, vụ việc phức tạp | Không quá 70 ngày | Điều 37 Luật KN |
Quyết định giải quyết lần hai
Quyết định lần hai theo Mẫu số 16 phải có kết quả giải quyết của lần đầu, kết quả xác minh, kết quả đối thoại, căn cứ pháp luật, kết luận khiếu nại đúng, đúng một phần hay sai toàn bộ, việc bồi thường nếu có, và quyền khởi kiện (khoản 2 Điều 40 Luật KN, Điều 29 Nghị định 124/2020/NĐ-CP). Nếu khiếu nại đúng, quyết định yêu cầu người đã ra quyết định gốc sửa, hủy một phần hay toàn bộ, hoặc chấm dứt hành vi.
Quyết định được gửi cho các bên trong 07 ngày làm việc kể từ ngày ban hành (điểm a khoản 2 Điều 29 Nghị định 124/2020/NĐ-CP; khoản 1 Điều 41 Luật KN ghi 07 ngày). Quyết định cũng phải được công khai trong 15 ngày bằng một trong ba hình thức: công bố tại cuộc họp, niêm yết tại trụ sở hoặc nơi tiếp công dân, hoặc thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng (khoản 2 Điều 41 Luật KN, khoản 3 Điều 29 Nghị định 124/2020/NĐ-CP).
Khiếu nại lần hai hay khởi kiện
Tại mỗi điểm sau quyết định lần đầu, bạn đều có thể chọn khởi kiện thay cho khiếu nại lần hai (Điều 7, khoản 2 Điều 33 Luật KN). Chúng tôi thường so sánh với khách hàng theo bảng sau.
| Tiêu chí | Khiếu nại lần hai | Khởi kiện vụ án hành chính |
| Ai đánh giá | Cấp trên trong hệ thống hành chính | Tòa án nhân dân khu vực, độc lập với cơ quan bị kiện |
| Thời gian | 45 đến 70 ngày kể từ thụ lý | Thường dài hơn, có thể qua phúc thẩm |
| Chi phí | Không phí | Án phí sơ thẩm hành chính, chi phí tố tụng nếu có |
| Chứng cứ | Cơ quan chủ động xác minh | Đương sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ; Tòa án thu thập khi có yêu cầu |
| Đối thoại | Bắt buộc | Có phiên đối thoại trong tố tụng |
| Kết quả bất lợi | Còn quyền khởi kiện | Còn kháng cáo, đề nghị giám đốc thẩm |
| Phù hợp khi | Sai sót rõ, cấp trên có động lực sửa; cần thêm thời gian thu thập chứng cứ | Cấp trên đã chỉ đạo hoặc đồng tình với quyết định gốc; tranh chấp cần đánh giá độc lập |
Có một tình huống chúng tôi luôn khuyên chọn khởi kiện: khi chính cấp trên đã có văn bản chỉ đạo dẫn đến quyết định bị khiếu nại. Ví dụ, UBND tỉnh đã phê duyệt phương án bồi thường rồi UBND xã ban hành quyết định thu hồi theo đó. Khiếu nại lần hai lên Chủ tịch UBND tỉnh lúc này là đề nghị một người tự xem xét lại chủ trương của mình.
Về thời hiệu: nếu đã khiếu nại lần đầu đúng quy định, thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận quyết định lần đầu, lần hai, hoặc từ ngày hết thời hạn giải quyết mà không có văn bản trả lời (khoản 3 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính 2015, Văn bản hợp nhất số 13/VBHN-VPQH ngày 06/02/2026). Không nộp đồng thời đơn khiếu nại lần hai và đơn khởi kiện, vì Tòa án sẽ yêu cầu bạn chọn một (Điều 33 Luật TTHC). Trình tự kiện tụng xem bài khởi kiện vụ án hành chính, tòa nào thụ lý xem bài thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính.
Hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại
| Quyết định | Có hiệu lực pháp luật khi | Căn cứ |
| Lần đầu | Sau 30 ngày kể từ ngày ban hành mà không có khiếu nại lần hai; vùng sâu, vùng xa không quá 45 ngày | khoản 1 Điều 44 Luật KN |
| Lần hai | Sau 30 ngày kể từ ngày ban hành; vùng sâu, vùng xa không quá 45 ngày | khoản 2 Điều 44 Luật KN |
Quyết định đã có hiệu lực pháp luật có hiệu lực thi hành ngay (khoản 4 Điều 44). Khởi kiện không làm quyết định giải quyết khiếu nại mất hiệu lực. Nếu cần ngăn việc thi hành trong khi chờ Tòa án, bạn phải yêu cầu Tòa áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời.
Khi đã có quyết định lần hai, mọi đơn khiếu nại tiếp về cùng nội dung sẽ không được thụ lý (khoản 7 Điều 11 Luật KN). Cơ quan nhận đơn sẽ hướng dẫn bạn khởi kiện (khoản 1 Điều 9 Thông tư 05/2021/TT-TTCP). Gửi đơn lên Trung ương sau khi đã có quyết định lần hai không mở lại thủ tục, trừ khi phát hiện vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong việc giải quyết. Đó là trường hợp được xem xét theo Điều 38 Nghị định 124/2020/NĐ-CP (sửa đổi bởi Điều 14 Nghị định 155/2026/NĐ-CP), do cơ quan có thẩm quyền chủ động thực hiện chứ không phải quyền khiếu nại tiếp của người dân.
Buộc cơ quan thi hành quyết định có lợi cho bạn
Thắng ở khâu khiếu nại chưa phải là xong. Chúng tôi từng gặp những quyết định công nhận khiếu nại đúng nhưng nằm yên trong hồ sơ cả năm. Pháp luật đặt ra trách nhiệm thi hành khá rõ:
- Chậm nhất 05 ngày làm việc kể từ ngày quyết định có hiệu lực, người giải quyết khiếu nại phải áp dụng biện pháp thực hiện hoặc có văn bản chỉ đạo cơ quan liên quan tổ chức thi hành (khoản 1 Điều 31 Nghị định 124/2020/NĐ-CP).
- Người bị khiếu nại phải ban hành quyết định mới thay thế hoặc sửa đổi quyết định bị khiếu nại, áp dụng biện pháp khôi phục quyền lợi cho người khiếu nại (điểm a khoản 1 Điều 32 Nghị định 124/2020/NĐ-CP). Nếu hành vi bị kết luận là trái pháp luật thì phải chấm dứt hành vi đó (điểm c khoản 1 Điều 32).
- Người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan thanh tra cùng cấp theo dõi, đôn đốc việc thi hành (khoản 2 Điều 31 Nghị định 124/2020/NĐ-CP).
Khi cơ quan chậm thi hành, cách làm hiệu quả là gửi văn bản đề nghị thi hành đến người bị khiếu nại, đồng gửi người giải quyết khiếu nại và cơ quan thanh tra cùng cấp, viện dẫn đúng các điều trên và nêu rõ quyết định đã có hiệu lực từ ngày nào. Việc cố tình không thi hành có thể bị xử lý kỷ luật theo các quy định về xử lý vi phạm tại Chương VI Nghị định 124/2020/NĐ-CP (đã được Nghị định 155/2026/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung), và cũng có thể trở thành nội dung tố cáo. Xem bài phân biệt khiếu nại và tố cáo.
Chiều ngược lại cũng đúng. Nếu quyết định kết luận quyết định hành chính bị khiếu nại là đúng pháp luật, người khiếu nại phải chấp hành, và có thể bị cưỡng chế (điểm b khoản 1 Điều 32 Nghị định 124/2020/NĐ-CP, điểm b khoản 2 Điều 46 Luật KN).
Tình huống tư vấn
Công ty M. bị Giám đốc Sở Xây dựng từ chối cấp giấy phép xây dựng nhà xưởng mở rộng với lý do vi phạm chỉ giới xây dựng. Công ty khiếu nại lần đầu, Giám đốc Sở giữ nguyên. Công ty hỏi chúng tôi có nên khiếu nại lần hai lên Chủ tịch UBND tỉnh không.
Rà soát hồ sơ, chúng tôi thấy lý do từ chối dựa trên một bản đồ quy hoạch phân khu đang trong quá trình điều chỉnh. Bản điều chỉnh đã được UBND tỉnh phê duyệt nhưng Sở chưa cập nhật. Đây là sai sót mà cấp trên có lợi ích và đủ thẩm quyền để sửa, và việc xác minh có thể làm nhanh trong nội bộ hệ thống. Công ty còn 18 ngày trong thời hạn 30 ngày.
Chúng tôi soạn đơn khiếu nại lần hai, tập trung vào một điểm duy nhất là văn bản quy hoạch áp dụng sai, kèm quyết định phê duyệt điều chỉnh quy hoạch. Tại buổi đối thoại do Phó Chủ tịch UBND tỉnh chủ trì theo phân công, đại diện Sở thừa nhận chưa cập nhật bản đồ. Quyết định lần hai yêu cầu Giám đốc Sở hủy văn bản từ chối và xem xét cấp phép. Sau khi quyết định có hiệu lực, chúng tôi gửi văn bản đề nghị thi hành theo Điều 31, 32 Nghị định 124/2020/NĐ-CP. Giấy phép được cấp ba tuần sau đó.
Nếu Sở từ chối vì một lý do mà UBND tỉnh đã chỉ đạo, chúng tôi đã khuyên công ty khởi kiện ngay.
Câu hỏi thường gặp
Thời hạn khiếu nại lần 2 là bao lâu?
30 ngày kể từ ngày nhận quyết định giải quyết lần đầu hoặc kể từ ngày hết thời hạn giải quyết lần đầu mà không được giải quyết. Vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn được kéo dài nhưng không quá 45 ngày (khoản 1 Điều 33 Luật KN).
Quá 30 ngày thì còn khiếu nại lần hai được không?
Chỉ khi có lý do chính đáng như ốm đau, thiên tai, công tác xa và chứng minh được. Không có lý do thì đơn không được thụ lý theo khoản 6 Điều 11 Luật KN. Lúc đó hãy kiểm tra thời hiệu khởi kiện 01 năm theo khoản 3 Điều 116 Luật TTHC.
Khiếu nại lần hai có được đưa ra yêu cầu mới không?
Phạm vi lần hai là nội dung đã khiếu nại ở lần đầu và kết quả giải quyết lần đầu. Yêu cầu hoàn toàn mới, như khiếu nại một quyết định khác, cần làm đơn khiếu nại lần đầu riêng. Bổ sung lập luận, chứng cứ mới cho cùng nội dung thì được và nên làm.
Quyết định lần hai có thể bất lợi hơn lần đầu không?
Luật KN không có nguyên tắc cấm làm xấu đi tình trạng của người khiếu nại. Người giải quyết lần hai kết luận theo kết quả xác minh. Trên thực tế, trường hợp lần hai bất lợi hơn lần đầu ít gặp, nhưng không loại trừ, nhất là khi xác minh lại phát hiện sai phạm khác của chính người khiếu nại.
Đã khởi kiện rồi có rút đơn kiện để khiếu nại lần hai được không?
Về nguyên tắc, sau khi Tòa án đình chỉ giải quyết vụ án hành chính, khoản 9 Điều 11 Luật KN không chặn quyền khiếu nại. Nhưng bạn vẫn phải còn thời hạn khiếu nại lần hai, mà thời gian vụ án nằm ở Tòa án thường đã làm hết 30 ngày. Rút đơn kiện để quay lại khiếu nại là phương án hiếm khi có lợi.
Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai đã có hiệu lực mà cơ quan không thi hành thì làm gì?
Gửi văn bản đề nghị thi hành đến người bị khiếu nại, đồng gửi người giải quyết khiếu nại và cơ quan thanh tra cùng cấp, viện dẫn khoản 4 Điều 44 Luật KN, Điều 31, 32 Nghị định 124/2020/NĐ-CP. Nếu vẫn không thi hành, bạn có thể tố cáo hành vi không thi hành quyết định, hoặc khởi kiện hành vi hành chính không thực hiện nhiệm vụ.
Khiếu nại quyết định kỷ luật lần hai có giống thủ tục này không?
Khiếu nại lần hai là chốt cuối của con đường hành chính, và cũng là lúc bạn cần quyết định có đưa vụ việc ra Tòa hay không. Nếu bạn đang cân nhắc giữa hai hướng, luật sư hành chính của chúng tôi có thể đánh giá hồ sơ, tính chính xác các mốc thời hạn và đại diện bạn trong cả thủ tục khiếu nại lẫn tố tụng.
