Khiếu nại đông người và cách cử đại diện để vụ việc được giải quyết
“Cả xóm bị thu hồi đất, cùng một mức giá bồi thường. Có nên cùng nhau lên tỉnh một chuyến cho lãnh đạo thấy không?” Chúng tôi nhận câu hỏi này nhiều lần mỗi năm, thường từ những nhóm hộ dân bị thu hồi đất cho cùng một dự án. Câu trả lời của chúng tôi luôn là: đông người là lợi thế khi nó thể hiện trên giấy, không phải khi nó thể hiện ở cổng trụ sở. Pháp luật có hẳn một cơ chế cho khiếu nại, tố cáo đông người về cùng một nội dung. Cơ chế này đòi hỏi cử đại diện, có văn bản cử đại diện đủ chữ ký, và quy định rõ cơ quan nào phải tiếp đoàn. Làm đúng, nhóm của bạn được tiếp ở cấp cao hơn và vụ việc được xử lý như một vụ phức tạp. Làm sai, đơn bị trả lại, còn người dẫn đầu có thể bị xử lý vì gây rối trật tự.
Tóm tắt
- Nhiều người cùng khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh một nội dung phải cử người đại diện; người đại diện phải là một trong những người khiếu nại, tố cáo; việc cử phải bằng văn bản có chữ ký của tất cả (Điều 29 Luật Tiếp công dân).
- Từ 05 đến 10 người cử 01 hoặc 02 đại diện; trên 10 người có thể cử thêm nhưng không quá 05 đại diện (Điều 29 Luật TCD, khoản 2 Điều 6 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi).
- Đơn khiếu nại tập thể chỉ được thụ lý khi có đủ chữ ký của những người khiếu nại và có văn bản cử đại diện (khoản 1 Điều 16 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi).
- Khiếu nại có nhiều người cùng một nội dung là vụ việc phức tạp, thời hạn giải quyết lần đầu được kéo dài đến 45 ngày, lần hai đến 60 ngày; vùng sâu, vùng xa lần lượt 60 và 70 ngày (điểm c khoản 1 Điều 3a Nghị định 124/2020/NĐ-CP, bổ sung bởi Điều 2 Nghị định 155/2026/NĐ-CP; Điều 28, 37 Luật Khiếu nại).
- Người đứng đầu nơi có đoàn đông người phải trực tiếp hoặc cử người tiếp đại diện (khoản 1 Điều 30 Luật TCD). Kích động, lôi kéo người khác tập trung đông người tại nơi tiếp công dân là hành vi bị cấm (khoản 7 Điều 6).
Khi nào là khiếu nại đông người
Luật Tiếp công dân 2013 (Văn bản hợp nhất số 30/VBHN-VPQH ngày 13/3/2026) và Luật Khiếu nại 2011 (Văn bản hợp nhất số 28/VBHN-VPQH ngày 13/3/2026) dùng cùng một cách gọi: “nhiều người cùng khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh về một nội dung”. Hai yếu tố cần có: nhiều người, và cùng một nội dung.
“Cùng một nội dung” có nghĩa là cùng đối tượng khiếu nại và cùng yêu cầu. Bảy hộ cùng khiếu nại một quyết định phê duyệt phương án bồi thường vì đơn giá đất quá thấp là cùng một nội dung. Bảy hộ khiếu nại bảy quyết định thu hồi đất riêng, mỗi hộ một lý do khác nhau, thì không phải. Trường hợp sau nên làm đơn riêng, dù có thể nhờ cùng một luật sư.
Luật không đặt số người tối thiểu, nhưng quy định về số đại diện bắt đầu từ 05 người. Nhóm 2 đến 4 người vẫn có thể làm chung một đơn và cử đại diện trình bày.
Cử người đại diện
Số lượng và tư cách
| Số người cùng khiếu nại, tố cáo | Số người đại diện | Căn cứ |
| Từ 05 đến 10 người | 01 hoặc 02 người | Điều 29 Luật TCD |
| Trên 10 người | Có thể cử thêm, tối đa 05 người | Điều 29 Luật TCD |
Khoản 2 Điều 6 Nghị định 124/2020/NĐ-CP (sửa đổi bởi Điều 4 Nghị định 155/2026/NĐ-CP, Văn bản hợp nhất số 03/VBHN-NĐ-TTCP ngày 30/9/2026) nay dẫn thẳng sang Điều 29 Luật TCD, nên cùng một quy tắc áp dụng cho cả lúc làm đơn khiếu nại và lúc đến nơi tiếp công dân. Khi tham gia tiếp trực tuyến, nhóm cũng phải cử đại diện (khoản 4 Điều 22 Nghị định 154/2026/NĐ-CP).
Người đại diện phải là người khiếu nại, tố cáo (Điều 29 Luật TCD, khoản 1 Điều 6 Nghị định 124/2020/NĐ-CP). Luật sư, người thân không có quyền lợi trong vụ việc không thể là “người đại diện” theo nghĩa này. Luật sư vẫn có thể được từng người khiếu nại ủy quyền và tham gia hỗ trợ, nhưng đó là một tư cách khác.
Văn bản cử người đại diện
Khoản 2 Điều 7 Nghị định 124/2020/NĐ-CP yêu cầu văn bản cử người đại diện có: ngày tháng năm; họ tên, địa chỉ của người đại diện; nội dung, phạm vi được đại diện; chữ ký hoặc điểm chỉ của những người khiếu nại. Người đại diện chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc đại diện (khoản 3 Điều 7 Nghị định 124/2020/NĐ-CP, Điều 29 Luật TCD).
Ba lỗi chúng tôi gặp nhiều nhất: một người ký thay cho cả hộ, trong khi người có quyền lợi là cả hai vợ chồng; danh sách không có số căn cước nên không đối chiếu được; và phạm vi đại diện ghi “toàn quyền giải quyết”, khiến người khiếu nại khác lo ngại đại diện có thể tự ý rút đơn. Ghi phạm vi cụ thể giúp tránh cả ba.
Đơn khiếu nại tập thể
Khi nhiều người khiếu nại bằng đơn, đơn phải ghi đủ nội dung như đơn cá nhân, có chữ ký của những người khiếu nại, và phải cử người đại diện để trình bày khi người giải quyết yêu cầu (điểm b khoản 4 Điều 8 Luật KN). Từ 01/7/2026, khoản 1 Điều 16 Nghị định 124/2020/NĐ-CP (sửa đổi bởi Điều 10 Nghị định 155/2026/NĐ-CP) buộc người giải quyết chỉ thụ lý khi đơn có đầy đủ chữ ký và có văn bản cử đại diện. Thông báo thụ lý hoặc không thụ lý được gửi đến một trong số những người đại diện (khoản 2 Điều 16).
Mẫu đơn khiếu nại số 01 mới đã có hướng dẫn ghi thông tin từng người khiếu nại và từng người ký. Cách điền có trong bài mẫu đơn khiếu nại. Với tố cáo đông người, đơn ghi họ tên, địa chỉ, cách liên hệ của từng người và họ tên người đại diện (khoản 1 Điều 23 Luật Tố cáo); xem bài mẫu đơn tố cáo.
Kết quả giải quyết có thể là một quyết định cho từng người, hoặc một quyết định kèm danh sách những người khiếu nại (khoản 3 Điều 31 Luật KN). Hãy kiểm tra tên mình có trong danh sách đó, vì đó là căn cứ để tính thời hạn khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện của chính bạn.
Một người rút thì sao
Một hoặc một số người rút khiếu nại thì việc giải quyết vẫn tiếp tục với những người còn lại; người đã rút không còn quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại. Tất cả cùng rút thì người giải quyết đình chỉ (Điều 7a Nghị định 124/2020/NĐ-CP, bổ sung bởi Điều 5 Nghị định 155/2026/NĐ-CP). Với tố cáo, nhiều người cùng tố cáo mà một vài người rút thì tố cáo vẫn được giải quyết (khoản 2 Điều 33 Luật Tố cáo).
Người đại diện không tự rút thay cho cả nhóm. Đơn rút phải có chữ ký của chính người rút. Trong các vụ thu hồi đất, chúng tôi đã gặp trường hợp chủ đầu tư thỏa thuận riêng với từng hộ để họ rút đơn. Điều này hợp pháp nếu tự nguyện, nhưng các hộ còn lại nên biết trước để không bất ngờ khi danh sách người khiếu nại thu hẹp.
Cơ quan phải tiếp đoàn đông người thế nào
Khoản 1 Điều 30 Luật TCD buộc người đứng đầu cơ quan, Trưởng Ban tiếp công dân nơi có nhiều người tập trung trực tiếp tiếp hoặc cử người đại diện cho mình tiếp đại diện của đoàn. Nếu đoàn chưa có đơn, người tiếp yêu cầu người đại diện viết đơn hoặc ghi lại nội dung, đọc lại và cho đại diện ký.
| Đoàn đến | Ai chịu trách nhiệm tiếp, phối hợp | Căn cứ |
| UBND cấp xã | Chủ tịch UBND cấp xã phân công người tiếp đại diện; khi cần, chủ trì cùng Mặt trận Tổ quốc cấp xã; chỉ đạo Công an xã bảo đảm trật tự | Điều 8 Nghị định 124/2020/NĐ-CP (sửa đổi bởi Điều 6 Nghị định 155/2026/NĐ-CP) |
| Trụ sở tiếp công dân cấp tỉnh | Trưởng Ban tiếp công dân cấp tỉnh chủ trì hoặc tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh tiếp; khi cần đề nghị Chủ tịch UBND cấp xã nơi xảy ra vụ việc tham gia | Điều 10 Nghị định 124/2020/NĐ-CP (sửa đổi bởi Điều 8 Nghị định 155/2026/NĐ-CP) |
| Trụ sở tiếp công dân Trung ương | Trưởng Ban tiếp công dân Trung ương chủ trì cùng cơ quan Trung ương liên quan và UBND cấp tỉnh nơi xảy ra vụ việc | Điều 11 Nghị định 124/2020/NĐ-CP (sửa đổi bởi Điều 9 Nghị định 155/2026/NĐ-CP), Điều 34 Nghị định 154/2026/NĐ-CP |
Vụ việc phức tạp, nhiều người, đã qua nhiều cơ quan thì người đứng đầu hoặc Trưởng Ban tiếp công dân phải chủ trì hoặc phối hợp với cơ quan liên quan, đại diện UBND địa phương nơi phát sinh vụ việc để tiếp đoàn (khoản 2 Điều 30 Luật TCD). Cơ quan liên quan phải cử người, cung cấp tài liệu, giải quyết vụ việc thuộc thẩm quyền (khoản 1 Điều 31).
Đến Trụ sở Trung ương, đoàn sẽ được tiếp, nhưng vụ việc thuộc thẩm quyền địa phương vẫn được chuyển về địa phương; cơ quan Trung ương sẽ theo dõi, đôn đốc. Với các vụ ở cấp xã, đến Trụ sở tiếp công dân cấp tỉnh thường là bước hợp lý hơn, vì Chủ tịch UBND tỉnh là người giải quyết khiếu nại lần hai.
Nếu đoàn ở xa hoặc có nhiều người già yếu, có thể đề nghị tiếp trực tuyến tại điểm cầu đặt ở UBND xã; xem bài tiếp công dân trực tuyến.
Rủi ro pháp lý của việc kéo đông người
Luật Tiếp công dân cấm kích động, cưỡng ép, dụ dỗ, lôi kéo, mua chuộc người khác tập trung đông người tại nơi tiếp công dân, và cấm lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để gây rối trật tự công cộng (khoản 4, khoản 7 Điều 6). Người có hành vi kích động, gây rối thì người đứng đầu, Trưởng Ban tiếp công dân phải tăng cường người tiếp và yêu cầu công an xử lý (khoản 3 Điều 30); công an chủ trì bảo đảm trật tự công cộng tại nơi có đoàn đông người (khoản 2 Điều 31).
Về chế tài, gây rối trật tự công cộng hoặc xúi giục, lôi kéo người khác gây rối; gây rối hoặc cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức; tổ chức, tham gia tập trung đông người trái pháp luật tại trụ sở cơ quan nhà nước, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, đều bị phạt từ 4.000.000 đến 6.000.000 đồng (điểm a, điểm c, điểm d khoản 4 Điều 8 Nghị định 282/2025/NĐ-CP). Người dẫn đầu đoàn là người chịu rủi ro lớn nhất. Một đoàn có đại diện, có văn bản, đến đúng giờ tiếp, ngồi chờ đúng nơi quy định thì không có gì để xử lý. Một đoàn vây cổng, căng biểu ngữ, chặn xe ra vào thì khác.
Kinh nghiệm của chúng tôi: đoàn càng đông, càng nên đi ít người. Đại diện mang theo văn bản cử đại diện có hàng chục chữ ký có sức thuyết phục hơn hàng chục người đứng ngoài cổng.
Lợi thế của khiếu nại đông người
Đổi lại các ràng buộc, khiếu nại đông người có ba lợi thế về thủ tục:
- Được coi là vụ việc phức tạp (điểm c khoản 1 Điều 3a Nghị định 124/2020/NĐ-CP), nên cơ quan có thời gian xác minh kỹ hơn: lần đầu đến 45 ngày, lần hai đến 60 ngày (Điều 28, Điều 37 Luật KN).
- Ở lần hai, khi có nhiều người cùng khiếu nại một nội dung, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh phải trực tiếp đối thoại, không được giao cấp phó (điểm b khoản 2 Điều 28 Nghị định 124/2020/NĐ-CP sửa đổi bởi Điều 11 Nghị định 155/2026/NĐ-CP). Thủ tục lần hai xem bài khiếu nại lần 2.
- Người đứng đầu phải tiếp đột xuất với vụ việc có nhiều người tham gia, gay gắt, phức tạp (điểm a khoản 3 Điều 18 Luật TCD).
Nếu đi đường Tòa án, nhiều người cùng bị xâm phạm bởi một quyết định có thể cùng khởi kiện trong một vụ án. Điều kiện khởi kiện xem bài khởi kiện vụ án hành chính.
Tình huống tư vấn
Hai mươi ba hộ dân ở một xã cùng nhận quyết định phê duyệt phương án bồi thường cho dự án khu công nghiệp, với đơn giá đất nông nghiệp thấp hơn bảng giá đất của tỉnh. Họ dự định thuê xe đưa khoảng sáu mươi người lên Trụ sở tiếp công dân tỉnh.
Chúng tôi đề xuất làm khác. Các hộ họp, thống nhất cử 03 đại diện, đều là chủ hộ có tên trong phương án, theo Điều 29 Luật TCD. Văn bản cử đại diện ghi rõ phạm vi là trình bày, đối thoại và nhận văn bản, không bao gồm rút khiếu nại. Danh sách 23 hộ có đủ chữ ký của cả vợ và chồng ở những hộ có quyền sử dụng đất chung. Đơn khiếu nại theo Mẫu số 01 gửi Chủ tịch UBND xã, là người ký quyết định phê duyệt, kèm bảng đối chiếu đơn giá.
Đơn được thụ lý trong 07 ngày làm việc, vụ việc được xác định là phức tạp. Ba đại diện tham gia đối thoại cùng luật sư. Quyết định giải quyết lần đầu chấp nhận điều chỉnh đơn giá cho 17 hộ có đất trong vùng giá cao hơn, bác 6 hộ. Sáu hộ còn lại cử 01 đại diện, khiếu nại lần hai lên Chủ tịch UBND tỉnh. Không ai phải đứng trước cổng trụ sở.
Câu hỏi thường gặp
Bao nhiêu người thì phải cử đại diện?
Luật sư có thể làm người đại diện cho nhóm không?
Văn bản cử đại diện có cần công chứng không?
Không có quy định bắt buộc công chứng văn bản cử người đại diện. Văn bản cần có chữ ký hoặc điểm chỉ của tất cả những người khiếu nại (Điều 29 Luật TCD, khoản 2 Điều 7 Nghị định 124/2020/NĐ-CP). Khác với văn bản ủy quyền khiếu nại của cá nhân, vốn phải công chứng hoặc chứng thực (khoản 3 Điều 5 Nghị định 124/2020/NĐ-CP, sửa đổi bởi Điều 3 Nghị định 155/2026/NĐ-CP).
Có thể thay người đại diện giữa chừng không?
Đơn tập thể bị trả lại vì thiếu chữ ký một người thì sao?
Khoản 1 Điều 16 Nghị định 124/2020/NĐ-CP yêu cầu đủ chữ ký của những người khiếu nại. Có hai cách: bổ sung chữ ký người còn thiếu, hoặc loại người đó ra khỏi danh sách và để họ khiếu nại riêng. Cần làm nhanh vì thời hiệu 90 ngày vẫn chạy.
Đông người đến trụ sở có bị coi là gây rối không?
Không, nếu cử đại diện làm việc và những người còn lại chấp hành nội quy, hướng dẫn của nơi tiếp. Hành vi bị cấm và bị xử lý là kích động, lôi kéo tập trung đông người, gây rối trật tự (khoản 4, khoản 7 Điều 6 Luật TCD; điểm a, điểm c, điểm d khoản 4 Điều 8 Nghị định 282/2025/NĐ-CP).
Các vụ khiếu nại đông người thường xuất phát từ thu hồi đất, bồi thường, tái định cư, nơi mỗi hộ có quyền lợi riêng nhưng chung một quyết định. Nếu nhóm của bạn cần tổ chức văn bản cử đại diện, đơn tập thể và chiến lược khiếu nại hoặc khởi kiện, luật sư đất đai của chúng tôi có thể đồng hành.
