Yêu cầu bồi thường trong vụ án hành chính

Thắng kiện hành chính không có nghĩa là tiền thiệt hại tự về. Bản án hủy quyết định trái pháp luật chỉ trả lời câu hỏi “quyết định đó đúng hay sai”. Câu hỏi “Nhà nước phải trả bao nhiêu” là một yêu cầu khác, có điều kiện riêng, mốc thời gian riêng và gánh nặng chứng minh nằm trên vai người bị thiệt hại. Điều đáng tiếc nhất chúng tôi thường gặp là người dân thắng kiện, rồi mới nghĩ đến chuyện đòi bồi thường, trong khi mốc để đưa yêu cầu đó vào cùng vụ án đã trôi qua từ nhiều tháng trước, ở một phiên họp mà họ coi là thủ tục.

Tóm tắt

• Người khởi kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan được yêu cầu bồi thường ngay trong vụ án hành chính (khoản 1 Điều 7 Luật TTHC).
• Mốc cuối để đưa yêu cầu là trước hoặc tại phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại (điểm b khoản 2 Điều 7 Luật TNBTCNN). Đưa muộn hơn, Tòa án không giải quyết trong cùng vụ án.
• Ba điều kiện để Nhà nước bồi thường: có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ được Tòa án xác định, có thiệt hại thực tế thuộc phạm vi bồi thường, và có quan hệ nhân quả giữa hai yếu tố đó (khoản 1 Điều 7 Luật TNBTCNN).
• Người yêu cầu phải chứng minh từng khoản thiệt hại. Chưa đủ điều kiện chứng minh, Tòa án có thể tách yêu cầu bồi thường để giải quyết sau bằng vụ án dân sự (khoản 2 Điều 7 Luật TTHC).
• Không thu án phí đối với nội dung yêu cầu bồi thường thuộc phạm vi trách nhiệm của Nhà nước; tiền bồi thường không chịu thuế thu nhập (Điều 76 Luật TNBTCNN).

Căn cứ pháp lý và một lưu ý về hiệu lực

Bồi thường trong vụ án hành chính chịu sự điều chỉnh đồng thời của hai luật. Luật Tố tụng hành chính 2015 (Luật TTHC, Văn bản hợp nhất số 13/VBHN-VPQH ngày 06/02/2026) quy định thủ tục. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 2017 (Luật TNBTCNN) quy định khi nào Nhà nước phải bồi thường và bồi thường bao nhiêu; khi giải quyết, Tòa án còn áp dụng pháp luật tố tụng dân sự (đoạn 3 khoản 1 Điều 7 Luật TTHC).

Luật TNBTCNN vừa được sửa đổi bởi Luật số 15/2026/QH16 ngày 23/8/2026, có hiệu lực từ 01/3/2027. Văn bản hợp nhất số 161/2026/VBHN-LQ-VPQH ngày 29/9/2026 đã gộp cả nội dung sửa đổi này. Vì vậy, khi đọc văn bản hợp nhất, cần phân biệt điều nào đang áp dụng và điều nào chỉ áp dụng từ 01/3/2027. Các nội dung chính của bài này (căn cứ trách nhiệm, mốc yêu cầu, thời hiệu, quy tắc xác định thiệt hại về tài sản và thu nhập, chi phí luật sư, án phí) thuộc các điều không bị Luật 15/2026/QH16 sửa đổi. Những điểm sẽ thay đổi được nêu riêng ở cuối bài.

Khi nào Nhà nước phải bồi thường

Ba điều kiện cộng dồn

Khoản 1 Điều 7 Luật TNBTCNN đặt ba điều kiện phải có đủ:

1. Có căn cứ xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại, kèm yêu cầu bồi thường tương ứng. Trong vụ án hành chính, căn cứ này là việc Tòa án giải quyết vụ án đã xác định người bị kiện có hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường, và có yêu cầu bồi thường trước hoặc tại phiên họp kiểm tra chứng cứ và đối thoại (điểm b khoản 2 Điều 7).
2. Có thiệt hại thực tế thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường.
3. Có quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế và hành vi gây thiệt hại.

Điều kiện thứ nhất thường được đáp ứng khi Tòa án tuyên hủy quyết định hoặc tuyên hành vi trái pháp luật. Hai điều kiện sau là nơi phần lớn yêu cầu bồi thường bị bác hoặc bị giảm.

Phạm vi trách nhiệm trong hoạt động quản lý hành chính

Không phải mọi quyết định hành chính trái pháp luật đều thuộc phạm vi bồi thường. Điều 17 Luật TNBTCNN liệt kê các nhóm hoạt động mà Nhà nước chịu trách nhiệm. Điều này đã được Luật 15/2026/QH16 sửa đổi, có hiệu lực từ 01/3/2027, nhưng các nhóm chính sau đây có mặt ở cả phiên bản hiện hành lẫn phiên bản sửa đổi:

Nếu thiệt hại đến từ một quyết định không thuộc các nhóm này, yêu cầu bồi thường theo Luật TNBTCNN không có cơ sở, dù quyết định có bị hủy. Khi đó cần xem xét căn cứ bồi thường khác, ví dụ theo Bộ luật Dân sự.

Ai được yêu cầu

Theo khoản 1 Điều 7 Luật TTHC, người khởi kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án được yêu cầu bồi thường. Điều 5 Luật TNBTCNN xác định người có quyền yêu cầu: người bị thiệt hại, người thừa kế của người bị thiệt hại đã chết, tổ chức kế thừa của tổ chức đã chấm dứt tồn tại, người đại diện theo pháp luật, và người được những người này ủy quyền.

Đưa yêu cầu vào vụ án đúng lúc

Mốc “trước hoặc tại phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại” tại điểm b khoản 2 Điều 7 Luật TNBTCNN là điểm sống còn. Thông tư 02/2023/TT-TANDTC ngày 24/8/2023 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (hiệu lực từ 20/10/2023) hướng dẫn Điều 55 Luật TNBTCNN và cụ thể hóa mốc này:

• Tòa án đang giải quyết sơ thẩm vụ án hành chính có thẩm quyền giải quyết yêu cầu bồi thường khi quyết định, hành vi bị kiện thuộc Điều 7 Luật TTHC và Điều 17 Luật TNBTCNN, thiệt hại liên quan đến quyết định, hành vi đó, và có yêu cầu của người có quyền theo Điều 5 Luật TNBTCNN (khoản 2 Điều 3 Thông tư).
• Yêu cầu phải đưa ra trước hoặc tại phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại (khoản 2 Điều 4), thể hiện bằng văn bản hoặc bằng lời khai, trình bày được ghi vào biên bản phiên họp, biên bản làm việc (khoản 3 Điều 4).
• Yêu cầu đúng mốc được giải quyết trong cùng vụ án, trừ trường hợp tách theo khoản 2 Điều 7 Luật TTHC và Điều 7 Thông tư. Yêu cầu đưa sau mốc thì Tòa án không giải quyết, mà giải thích, hướng dẫn quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường theo Luật TNBTCNN sau khi người đó nhận được bản án (khoản 4 Điều 4).

Cách làm an toàn nhất là ghi yêu cầu bồi thường ngay trong đơn khởi kiện, như một yêu cầu riêng có số tiền cụ thể (xem bài đơn khởi kiện vụ án hành chính). Nếu lúc nộp đơn chưa tính được, thì nộp văn bản yêu cầu bồi thường trước phiên họp, và nhắc lại tại phiên họp để ghi vào biên bản. Diễn biến phiên họp này được trình bày trong bài đối thoại trong vụ án hành chính.

Một câu “bảo lưu quyền yêu cầu bồi thường” trong đơn không thay được một yêu cầu cụ thể. Tòa án cần biết người khởi kiện đòi khoản gì, bao nhiêu, căn cứ vào đâu.

Thời điểm Tòa án thụ lý yêu cầu bồi thường được coi là thời điểm chấp nhận yêu cầu bồi thường trong quá trình tố tụng hành chính (khoản 1 Điều 55 Luật TNBTCNN).

Chứng minh thiệt hại: từng khoản một

Đoạn 2 khoản 1 Điều 7 Luật TTHC đặt nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ lên người yêu cầu bồi thường; Tòa án có thể xác minh, thu thập khi cần. Luật TNBTCNN chia thiệt hại thành các loại với cách tính riêng. Các quy tắc dưới đây thuộc các điều không bị Luật 15/2026/QH16 sửa đổi.

Thiệt hại về tinh thần trong lĩnh vực quản lý hành chính chỉ được bồi thường trong các trường hợp luật liệt kê, như bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính hoặc công chức bị kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật (01 ngày lương cơ sở cho mỗi ngày bị buộc thôi việc, khoản 6 Điều 27 Luật TNBTCNN). Bị xử phạt hành chính trái pháp luật thông thường không làm phát sinh khoản bồi thường tinh thần.

Ba nguyên tắc giảm hoặc loại trừ bồi thường cũng cần tính trước:

• Người bị thiệt hại có một phần lỗi thì phần thiệt hại tương ứng bị trừ (khoản 5 Điều 4 Luật TNBTCNN).
• Thiệt hại hoàn toàn do lỗi của người bị thiệt hại, hoặc xảy ra khách quan không lường trước được dù người thi hành công vụ đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết, thì Nhà nước không bồi thường (khoản 1 Điều 32).
• Thu nhập “dự kiến”, lợi nhuận kỳ vọng từ một cơ hội kinh doanh chưa hình thành thường không được chấp nhận, vì luật chỉ bồi thường thiệt hại thực tế đã phát sinh.

Vấn đề quan hệ nhân quả là phần dễ bị bên bị kiện phản bác nhất. Ví dụ: doanh nghiệp bị đình chỉ hoạt động trái pháp luật trong ba tháng, doanh thu giảm. Phía cơ quan sẽ lập luận doanh thu giảm còn do thị trường. Lúc đó, việc so sánh với cùng kỳ năm trước và với các tháng ngay trước, ngay sau thời gian bị đình chỉ là cách chứng minh thuyết phục nhất.

Giải quyết cùng vụ án hay tách ra

Khi Tòa án tách yêu cầu bồi thường

Khoản 2 Điều 7 Luật TTHC cho phép Tòa án tách yêu cầu bồi thường để giải quyết sau bằng một vụ án dân sự, nếu yêu cầu chưa có điều kiện để chứng minh. Khoản 1 Điều 7 Thông tư 02/2023/TT-TANDTC hướng dẫn: Hội đồng xét xử tách yêu cầu khi đã xác định hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi bồi thường nhưng chưa có đủ tài liệu, chứng cứ để giải quyết; người yêu cầu có quyền khởi kiện vụ án dân sự sau khi bản án hành chính có hiệu lực. Bản án phải ghi rõ hành vi trái pháp luật, việc tách và quyền khởi kiện dân sự (điểm c khoản 4 Điều 8 Thông tư), nên phần quyết định của bản án chính là căn cứ để khởi kiện tiếp. Nếu bản án hành chính sau đó bị kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm, Tòa án đang giải quyết vụ án dân sự tạm đình chỉ để chờ kết quả (khoản 2 Điều 7 Thông tư).

Cần phân biệt ba tình huống có hậu quả khác nhau:

Khi yêu cầu bị tách, khoản 2 Điều 7 Luật TTHC chỉ mở một đường: giải quyết bằng một vụ án dân sự khác theo pháp luật tố tụng dân sự. Người yêu cầu không chuyển sang đề nghị cơ quan hành chính giải quyết, vì khoản 4 Điều 55 Luật TNBTCNN quy định khi bản án không có nội dung giải quyết bồi thường, người yêu cầu chỉ được tiếp tục thực hiện quyền yêu cầu theo thủ tục tố tụng.

Khi yêu cầu đưa muộn, bản án hành chính có hiệu lực xác định hành vi trái pháp luật trở thành văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường (khoản 1 Điều 8 Luật TNBTCNN), với thời hiệu 03 năm kể từ ngày nhận văn bản đó (khoản 1 Điều 6). Khoản 4 Điều 4 Thông tư 02/2023/TT-TANDTC hướng dẫn Tòa án giải thích quyền yêu cầu “cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường”; theo khoản 7 Điều 3 Luật TNBTCNN, cơ quan này gồm cả cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ lẫn Tòa án. Người bị thiệt hại có thể yêu cầu cơ quan quản lý giải quyết (có thủ tục thương lượng), hoặc khởi kiện tại Tòa án theo điểm a khoản 1 Điều 52. Khi khoản 4 Điều 55 Luật TNBTCNN còn có thể bị viện dẫn để tranh luận, tôi thường khuyên khách hàng chọn khởi kiện tại Tòa án cho chắc chắn. Cần giữ kỹ bản án, giấy tờ chứng minh ngày nhận bản án và ghi chú ngày bắt đầu tính thời hiệu.

Thời hiệu yêu cầu bồi thường trong vụ án

Thời hiệu yêu cầu bồi thường trong quá trình giải quyết vụ án hành chính được xác định theo thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính (khoản 2 Điều 6 Luật TNBTCNN). Nói cách khác, nếu vụ án hành chính được thụ lý trong thời hiệu thì yêu cầu bồi thường đi kèm cũng trong thời hiệu. Cách tính xem bài thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính.

Phần bồi thường bị kháng cáo

Nếu Tòa án đã giải quyết phần bồi thường cùng vụ án hành chính, và phần đó bị kháng cáo, kháng nghị hoặc bị hủy để xét xử lại, thì phần bồi thường vẫn là một phần của vụ án hành chính và tiếp tục theo thủ tục tố tụng hành chính (đoạn 2 khoản 2 Điều 7 Luật TTHC). Người yêu cầu không đồng ý với nội dung giải quyết bồi thường trong bản án chỉ được tiếp tục thực hiện quyền yêu cầu theo thủ tục tố tụng, không thể chuyển sang yêu cầu cơ quan hành chính giải quyết lại (khoản 4 Điều 55 Luật TNBTCNN).

Bản án tuyên gì về bồi thường và ai trả tiền

Khi giải quyết yêu cầu bồi thường trong vụ án hành chính, bản án phải nêu: hành vi gây thiệt hại thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường; thiệt hại, mức bồi thường, việc khôi phục quyền lợi khác (nếu có); cơ quan có trách nhiệm chi trả (khoản 3 Điều 55 Luật TNBTCNN). Thẩm quyền này của Hội đồng xét xử được ghi tại điểm g khoản 2 Điều 193 Luật TTHC, và bồi thường là một trong các vấn đề phải quyết định khi nghị án (điểm e khoản 3 Điều 191).

Cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại có trách nhiệm chi trả theo bản án có hiệu lực (khoản 1 Điều 54 Luật TNBTCNN). Tiền bồi thường nhận được không phải nộp thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp (khoản 2 Điều 76). Nếu cơ quan chậm chi trả, người được thi hành án có quyền yêu cầu Tòa án ra quyết định buộc thi hành; nội dung này sẽ được phân tích trong bài về thi hành án hành chính.

Tài sản bị tạm giữ, tịch thu trái pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính được trả lại theo pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (khoản 2 Điều 30 Luật TNBTCNN), tách biệt với khoản tiền bồi thường thiệt hại do việc tạm giữ gây ra.

Án phí đối với yêu cầu bồi thường

Điều 76 Luật TNBTCNN quy định cơ quan giải quyết bồi thường, kể cả Tòa án, không thu án phí, lệ phí và các loại phí khác đối với nội dung yêu cầu bồi thường thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Khoản 2 Điều 31 Nghị quyết 326/2016/UBTVQH14 cũng quy định người yêu cầu bồi thường trong vụ án hành chính không phải nộp tạm ứng án phí dân sự sơ thẩm. Cần lưu ý khoản 6 Điều 32 Nghị quyết 326/2016/UBTVQH14 lại quy định người yêu cầu bồi thường thiệt hại về tài sản phải chịu án phí nếu yêu cầu không được chấp nhận. Vì Luật TNBTCNN là văn bản có hiệu lực cao hơn và Điều 76 là quy định riêng cho bồi thường nhà nước, điểm a và điểm b khoản 4 Điều 8 Thông tư 02/2023/TT-TANDTC hướng dẫn Tòa án ghi trong phần quyết định của bản án rằng người yêu cầu không phải nộp án phí, lệ phí và các loại phí khác đối với yêu cầu bồi thường, cả khi chấp nhận lẫn khi không chấp nhận yêu cầu. Phần yêu cầu không thuộc phạm vi đó (ví dụ một khoản đòi theo BLDS) vẫn có thể phải chịu án phí.

Ưu đãi này chỉ áp dụng cho phần bồi thường. Phần khởi kiện hành chính vẫn theo quy định án phí hành chính thông thường.

Những thay đổi từ ngày 01/3/2027

Luật 15/2026/QH16 sửa đổi một số điều liên quan trực tiếp đến bồi thường trong vụ án hành chính. Theo văn bản hợp nhất, từ 01/3/2027:

• Điều 17 về phạm vi trách nhiệm bồi thường trong quản lý hành chính được thay thế (khoản 6 Điều 1 Luật 15/2026/QH16). Bản mới giữ 14 trường hợp, trong đó trường hợp không áp dụng, áp dụng không kịp thời, không đúng biện pháp bảo vệ được mở rộng đến người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và người thân của người tố cáo (khái niệm mới tại khoản 9, khoản 10 Điều 3); quyết định kỷ luật buộc thôi việc được xác định với công chức giữ chức vụ dưới Thứ trưởng và tương đương, thống nhất với khoản 2 Điều 30 Luật TTHC.
• Khoản 1, khoản 2 Điều 22 được sửa đổi (khoản 7 Điều 1 Luật 15/2026/QH16): thiệt hại được bồi thường gồm thiệt hại thực tế, các khoản lãi theo Điều 23 và chi phí khác theo Điều 28; với yêu cầu giải quyết trong tố tụng hành chính theo Điều 55, giá trị thiệt hại tính tại thời điểm Tòa án có thẩm quyền xác định giá trị thiệt hại.
• Khoản 1, 2, 5, 7 Điều 27 về thiệt hại tinh thần được sửa đổi (khoản 8 Điều 1 Luật 15/2026/QH16), trong đó trường hợp bị tạm giữ người theo thủ tục hành chính, đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cai nghiện bắt buộc tính 02 ngày lương cơ sở cho mỗi ngày; khoản 6 về kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật không thay đổi.
• Người yêu cầu bồi thường có thêm quyền đề nghị cơ quan giải quyết tổ chức giám định thiệt hại hoặc sử dụng kết quả giám định để xác định mức bồi thường (điểm c khoản 1 Điều 13).

Về chuyển tiếp, khoản 2 Điều 3 Luật 15/2026/QH16 quy định: yêu cầu bồi thường đã được thụ lý trước 01/3/2027 tiếp tục áp dụng Luật TNBTCNN 2017 (đã sửa đổi bởi Luật 81/2025/QH15); nhưng từ 01/3/2027, với công việc, thủ tục chưa có kết quả, cơ quan giải quyết bồi thường áp dụng quy định có lợi hơn cho người yêu cầu bồi thường, trừ khi người đó đề nghị không áp dụng. Trong vụ án hành chính, thời điểm thụ lý yêu cầu bồi thường là thời điểm Tòa án thụ lý yêu cầu đó (khoản 1 Điều 55 Luật TNBTCNN), nên cần lưu lại chứng cứ về ngày thụ lý để xác định luật áp dụng.

Tình huống tư vấn

Một công ty vận tải bị Chủ tịch UBND phường ra quyết định tạm giữ ba xe tải trong 45 ngày với lý do nghi vấn chở hàng không rõ nguồn gốc, kèm quyết định xử phạt 60 triệu đồng. Công ty đã nộp phạt để được nhận lại xe. Họ khởi kiện cả hai quyết định, nhưng đơn khởi kiện chỉ yêu cầu hủy, không đề cập bồi thường.

Khi chúng tôi nhận hồ sơ, vụ án vừa được thụ lý, phiên họp kiểm tra chứng cứ dự kiến diễn ra sau năm tuần. Chúng tôi lập ngay văn bản yêu cầu bồi thường gồm bốn khoản: hoàn trả 60 triệu đồng tiền phạt cùng tiền lãi theo khoản 4 Điều 23 Luật TNBTCNN; thu nhập bị mất do không khai thác được ba xe trong 45 ngày, tính theo giá thuê xe cùng loại trên thị trường theo khoản 3 Điều 23, kèm ba báo giá của doanh nghiệp cho thuê; khoản phạt hợp đồng 40 triệu đồng mà công ty đã trả cho khách hàng vì không giao hàng đúng hạn theo khoản 5 Điều 23; và phí luật sư theo Điều 28. Văn bản được nộp trước phiên họp và nhắc lại để ghi vào biên bản.

Tại phiên tòa, Hội đồng xét xử hủy quyết định tạm giữ và quyết định xử phạt. Phần bồi thường được chấp nhận ba khoản đầu. Phí luật sư chỉ được chấp nhận ở mức trần theo quy định, không phải toàn bộ hợp đồng. Nếu chậm năm tuần, toàn bộ phần này đã phải đi qua một thủ tục riêng kéo dài thêm nhiều tháng.

Bồi thường nhà nước là phần việc nằm giữa tố tụng hành chính và pháp luật dân sự về thiệt hại. Nếu thiệt hại có giá trị lớn hoặc nhiều khoản, nên làm việc với luật sư dân sự để lập hồ sơ chứng minh từng khoản ngay từ khi khởi kiện. Toàn cảnh thủ tục khởi kiện xem bài khởi kiện vụ án hành chính.

Câu hỏi thường gặp

Luật sư Khuất Tuấn Dương