Biện pháp khẩn cấp tạm thời trong vụ án hành chính
Nộp đơn khởi kiện không làm dừng một quyết định hành chính. Quyết định cưỡng chế thu hồi đất vẫn có thể được thi hành vào sáng thứ Hai, dù đơn kiện đã nằm ở Tòa án từ thứ Sáu tuần trước. Muốn dừng, phải có một quyết định khác của Tòa án: quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời. Luật TTHC cho phép yêu cầu biện pháp này ngay cùng lúc với đơn khởi kiện, Thẩm phán phải trả lời trong 48 giờ, và người yêu cầu không phải nộp tiền bảo đảm như trong vụ án dân sự. Điều kiện duy nhất, và cũng là chỗ khó nhất, là chứng minh được nguy cơ “hậu quả nghiêm trọng không thể khắc phục”.
Tóm tắt
- Có 03 biện pháp: tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính (và quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, kết luận kiểm toán); tạm dừng thực hiện hành vi hành chính; cấm hoặc buộc thực hiện hành vi nhất định (Điều 68 Luật TTHC).
- Có thể yêu cầu trong quá trình giải quyết vụ án, hoặc trong tình thế khẩn cấp thì nộp đồng thời với đơn khởi kiện (Điều 66). Không có thủ tục yêu cầu trước khi khởi kiện.
- Người yêu cầu không phải thực hiện biện pháp bảo đảm (khoản 3 Điều 66).
- Thẩm phán phải ra quyết định hoặc trả lời bằng văn bản trong 48 giờ kể từ khi nhận đơn (khoản 3, khoản 4 Điều 73). Quyết định có hiệu lực ngay.
- Bị từ chối thì khiếu nại lên Chánh án trong 03 ngày làm việc; Chánh án giải quyết trong 03 ngày làm việc, quyết định là cuối cùng (Điều 76, Điều 77).
03 biện pháp và điều kiện của từng biện pháp
Luật Tố tụng hành chính 2015 (Luật TTHC, Văn bản hợp nhất số 13/VBHN-VPQH ngày 06/02/2026) không có danh sách dài như Bộ luật Tố tụng dân sự. Chỉ có ba biện pháp, nhưng gần như bao trọn mọi tình huống cấp bách trong khiếu kiện hành chính.
| Biện pháp | Áp dụng cho | Điều kiện | Căn cứ |
| Tạm đình chỉ việc thi hành quyết định | Quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; một phần hoặc toàn bộ kết luận, kiến nghị kiểm toán | Có căn cứ cho rằng việc thi hành sẽ dẫn đến hậu quả nghiêm trọng không thể khắc phục | Điều 69 (sửa đổi bởi khoản 3 Điều 2 Luật 55/2019/QH14) |
| Tạm dừng việc thực hiện hành vi hành chính | Hành vi đang diễn ra hoặc sắp diễn ra: cưỡng chế, phá dỡ, niêm phong, thu giữ | Có căn cứ cho rằng việc tiếp tục thực hiện sẽ dẫn đến hậu quả nghiêm trọng không thể khắc phục | Điều 70 |
| Cấm hoặc buộc thực hiện hành vi nhất định | Bất kỳ đương sự nào | Việc làm hoặc không làm của đương sự ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án hoặc quyền lợi của người khác trong vụ án | Điều 71 |
Hai biện pháp đầu nhắm thẳng vào phía cơ quan nhà nước. Biện pháp thứ ba linh hoạt hơn, có thể áp dụng với cả người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Ví dụ: trong vụ kiện giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp cho người khác, người khởi kiện có thể đề nghị cấm người được cấp giấy chuyển nhượng thửa đất trong lúc vụ án đang giải quyết, vì nếu chuyển nhượng xong thì bản án dù thắng cũng khó thi hành.
“Hậu quả nghiêm trọng không thể khắc phục” nghĩa là gì
Luật không định nghĩa cụm từ này. Qua các hồ sơ đã làm, tôi thấy Thẩm phán thường chấp nhận khi người yêu cầu chỉ ra được ít nhất một trong các yếu tố sau:
- Tài sản sẽ bị phá hủy về mặt vật chất và không thể dựng lại nguyên trạng: nhà ở bị phá dỡ, cây lâu năm bị chặt, công trình bị san lấp.
- Người khởi kiện mất chỗ ở duy nhất, hoặc doanh nghiệp phải ngừng hoạt động khiến hợp đồng, lao động bị ảnh hưởng dây chuyền.
- Tình trạng hiện có sẽ thay đổi đến mức không còn đối tượng để Tòa án xem xét, ví dụ hiện trạng đất bị thay đổi trước khi Tòa án xem xét thẩm định tại chỗ.
- Thiệt hại phát sinh dù về lý thuyết có thể bồi thường bằng tiền, nhưng giá trị lớn và kéo dài, khiến việc bồi thường sau này không bù đắp được thực tế.
Ngược lại, yêu cầu tạm đình chỉ quyết định xử phạt tiền chỉ với lý do “chưa có tiền nộp” thường không được chấp nhận. Khoản tiền phạt đã nộp có thể được hoàn trả nếu thắng kiện; hậu quả đó khắc phục được.
Khi nào được yêu cầu
Điều 66 Luật TTHC chỉ mở hai thời điểm:
- Trong quá trình giải quyết vụ án, tức sau khi Tòa án đã thụ lý (khoản 1 Điều 66). Đương sự hoặc người đại diện gửi đơn cho Tòa án đang giải quyết vụ án.
- Trong tình thế khẩn cấp, cần bảo vệ ngay chứng cứ, ngăn chặn hậu quả nghiêm trọng, thì nộp đơn yêu cầu đồng thời với đơn khởi kiện cho cùng một Tòa án (khoản 2 Điều 66).
Không có thủ tục yêu cầu biện pháp khẩn cấp tạm thời trước khi khởi kiện. Điều này có nghĩa là nếu nhận được thông báo cưỡng chế vào ngày hôm nay, việc cần làm đầu tiên là hoàn thiện đơn khởi kiện, không phải chỉ viết đơn xin dừng cưỡng chế. Hai lá đơn phải đi cùng nhau. Cách soạn đơn khởi kiện xem bài đơn khởi kiện vụ án hành chính, và đơn phải gửi đúng Tòa án nhân dân khu vực có thẩm quyền theo bài thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính.
Hai tác động phụ cần biết:
- Khi một bên yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, vụ việc không đi qua thủ tục hòa giải, đối thoại trước thụ lý theo Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án (khoản 6 Điều 19). Nếu đang hòa giải, đối thoại mà có yêu cầu này thì thủ tục đó chấm dứt (khoản 5 Điều 40).
- Vụ án đang giải quyết theo thủ tục rút gọn mà cần áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì phải chuyển sang thủ tục thông thường (điểm c khoản 2 Điều 246 Luật TTHC).
Đơn yêu cầu và hồ sơ chứng minh
Khoản 2 Điều 73 Luật TTHC yêu cầu đơn có các nội dung: ngày viết đơn; tên, địa chỉ, điện thoại, thư điện tử của người yêu cầu và người bị yêu cầu; tóm tắt quyết định hoặc hành vi bị khởi kiện; lý do cần áp dụng; biện pháp cần áp dụng và yêu cầu cụ thể. Luật không ban hành mẫu đơn riêng cho người yêu cầu.
Phần “lý do cần áp dụng” quyết định kết quả. Đơn nên trả lời ba câu hỏi bằng tài liệu, không chỉ bằng lời:
| Câu hỏi | Tài liệu nên nộp kèm |
| Việc thi hành sắp xảy ra khi nào? | Quyết định cưỡng chế, thông báo lịch cưỡng chế, biên bản vận động, giấy mời |
| Hậu quả cụ thể là gì? | Ảnh chụp, video hiện trạng; giấy tờ chứng minh đây là chỗ ở duy nhất; hợp đồng thuê, hợp đồng lao động, hợp đồng kinh tế bị ảnh hưởng; giá trị tài sản |
| Vì sao không khắc phục được? | Lập luận về tính không thể khôi phục; nếu có, ý kiến chuyên môn về kết cấu công trình, giá trị cây trồng, công năng nhà xưởng |
Biện pháp yêu cầu phải tương xứng. Nếu chỉ cần dừng phần cưỡng chế đối với căn nhà trên đất, đừng yêu cầu tạm đình chỉ toàn bộ quyết định thu hồi đất của cả dự án. Yêu cầu càng hẹp, càng dễ được chấp nhận.
Thẩm phán giải quyết trong 48 giờ
| Thời điểm nộp | Ai giải quyết | Thời hạn | Căn cứ |
| Cùng lúc với đơn khởi kiện | Chánh án chỉ định ngay một Thẩm phán | 48 giờ kể từ khi nhận đơn yêu cầu | khoản 4 Điều 73 |
| Trong quá trình giải quyết, trước phiên tòa | Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án | 48 giờ kể từ khi nhận đơn | khoản 3 Điều 73, khoản 1 Điều 67 |
| Tại phiên tòa | Hội đồng xét xử | Ra quyết định ngay | đoạn 2 khoản 3 Điều 73, khoản 2 Điều 67 |
Thời hạn tính bằng giờ, không phải ngày làm việc. Nếu nộp chiều thứ Sáu, về nguyên tắc Thẩm phán phải giải quyết trong khung 48 giờ. Thực tế, nên nộp đơn trực tiếp tại bộ phận tiếp nhận, xin xác nhận giờ nhận, và chủ động liên hệ Thư ký để biết Thẩm phán được chỉ định.
Trường hợp không chấp nhận, Thẩm phán phải thông báo bằng văn bản nêu rõ lý do cho người yêu cầu và Viện kiểm sát cùng cấp.
Quyết định áp dụng có hiệu lực thi hành ngay và được gửi ngay cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp và cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền (Điều 75, sửa đổi bởi khoản 19 Điều 2 Luật 85/2025/QH15). Người được áp dụng nên mang theo bản sao quyết định khi làm việc với đoàn cưỡng chế.
Thay đổi, hủy bỏ và khiếu nại
Biện pháp đã áp dụng có thể được thay đổi theo yêu cầu đương sự khi không còn phù hợp. Tòa án hủy bỏ biện pháp khi người yêu cầu đề nghị hủy, khi căn cứ không còn, khi vụ án đã có bản án có hiệu lực, khi đơn khởi kiện bị trả lại hoặc vụ án bị đình chỉ (Điều 74).
Điểm cuối có hệ quả thực tế: nếu đơn khởi kiện sau đó bị trả lại vì thiếu nội dung hay không nộp tạm ứng án phí, biện pháp khẩn cấp tạm thời cũng mất theo. Vì vậy, sau khi được áp dụng, phải theo sát các thông báo sửa đơn và nộp tạm ứng án phí.
Đương sự có quyền khiếu nại, Viện kiểm sát có quyền kiến nghị cả quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ lẫn việc Thẩm phán không ra quyết định:
- Thời hạn khiếu nại: 03 ngày làm việc kể từ ngày nhận quyết định hoặc thông báo không chấp nhận (khoản 1 Điều 76).
- Người giải quyết: Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ án, trong 03 ngày làm việc kể từ khi nhận khiếu nại (khoản 1 Điều 77).
- Quyết định của Chánh án là quyết định cuối cùng (khoản 2 Điều 77). Tại phiên tòa, Hội đồng xét xử giải quyết và quyết định đó cũng là cuối cùng.
Bị từ chối lần đầu không có nghĩa là hết đường. Nếu sau đó có tình tiết mới, như lịch cưỡng chế được ấn định cụ thể hoặc đã có biên bản thông báo phá dỡ, người khởi kiện có thể nộp đơn yêu cầu mới với căn cứ mới.
Trách nhiệm khi yêu cầu sai
Người yêu cầu không phải nộp tiền bảo đảm, nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm về yêu cầu của mình; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường (khoản 1 Điều 72 Luật TTHC). Tòa án áp dụng biện pháp không đúng với yêu cầu, hoặc không áp dụng mà không có lý do chính đáng, gây thiệt hại thì Nhà nước bồi thường theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (khoản 2 đến khoản 4 Điều 72; khoản 1 đến khoản 4 Điều 19 Luật TNBTCNN 2017, Văn bản hợp nhất số 161/2026/VBHN-LQ-VPQH).
Nếu Tòa án áp dụng đúng như người yêu cầu đề nghị mà gây thiệt hại, Nhà nước không bồi thường; người yêu cầu áp dụng không đúng phải tự bồi thường cho người bị thiệt hại (khoản 3 Điều 32 Luật TNBTCNN). Rủi ro này thấp hơn nhiều so với vụ án dân sự vì người bị áp dụng thường là cơ quan nhà nước, nhưng với biện pháp cấm hoặc buộc hành vi áp dụng cho một cá nhân (như cấm chuyển nhượng đất), cần cân nhắc kỹ.
Phân biệt với tạm đình chỉ khi đang khiếu nại
Nếu người dân chọn con đường khiếu nại thay vì khởi kiện, Điều 35 Luật Khiếu nại 2011 (Văn bản hợp nhất số 28/VBHN-VPQH) cho phép người giải quyết khiếu nại ra quyết định tạm đình chỉ thi hành quyết định bị khiếu nại khi xét thấy việc thi hành sẽ gây hậu quả khó khắc phục. Hai cơ chế khác nhau ở những điểm quan trọng:
| Tiêu chí | Biện pháp khẩn cấp tạm thời (Luật TTHC) | Tạm đình chỉ khi giải quyết khiếu nại (Luật KN) |
| Người quyết định | Thẩm phán, Hội đồng xét xử | Người giải quyết khiếu nại, thường là chính người ra quyết định hoặc cấp trên trực tiếp |
| Điều kiện | Hậu quả nghiêm trọng không thể khắc phục | Hậu quả khó khắc phục |
| Thời hạn quyết định | 48 giờ | Luật không quy định số giờ |
| Thời gian hiệu lực | Đến khi bị thay đổi, hủy bỏ hoặc vụ án kết thúc | Không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết khiếu nại |
| Khiếu nại nếu bị từ chối | Lên Chánh án trong 03 ngày làm việc | Không có cơ chế khiếu nại riêng |
Điều kiện ở Luật KN nhẹ hơn trên giấy, nhưng người quyết định lại là chính phía đã ban hành quyết định. Khi lịch cưỡng chế đã ấn định, con đường Tòa án thường đáng tin hơn.
Tình huống tư vấn
Gia đình anh Phong nhận quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất, ấn định cưỡng chế sau 10 ngày. Gia đình đã khiếu nại quyết định phê duyệt phương án bồi thường từ ba tháng trước nhưng chưa có kết quả. Anh Phong muốn biết có cách nào dừng việc cưỡng chế.
Chúng tôi làm ba việc trong 72 giờ. Thứ nhất, chuyển sang con đường khởi kiện. Vì gia đình đang khiếu nại, khi nộp đơn khởi kiện Tòa án sẽ yêu cầu lựa chọn theo Điều 33 Luật TTHC; chúng tôi chọn Tòa án ngay trong đơn và gửi văn bản thông báo cho người giải quyết khiếu nại, để hồ sơ khiếu nại được chuyển sang Tòa. Chỉ con đường khởi kiện mới mở ra biện pháp khẩn cấp tạm thời. Thứ hai, soạn đơn khởi kiện quyết định phê duyệt phương án bồi thường và quyết định cưỡng chế, kèm đơn yêu cầu tạm dừng hành vi cưỡng chế đối với phần nhà ở, nộp cùng lúc theo khoản 2 Điều 66. Thứ ba, chứng minh hậu quả: đây là nhà ở duy nhất của bốn thế hệ, phương án bồi thường chưa bố trí tái định cư, và nếu phá dỡ thì không còn hiện trạng để Tòa án xem xét thẩm định giá trị công trình đang tranh chấp.
Thẩm phán chấp nhận tạm dừng hành vi cưỡng chế đối với căn nhà, không chấp nhận tạm đình chỉ toàn bộ quyết định thu hồi đất. Kết quả này là đủ cho mục tiêu của gia đình. Phân tích sâu hơn về chuỗi quyết định thu hồi, bồi thường, cưỡng chế sẽ có trong bài riêng về khởi kiện quyết định thu hồi đất. Lưu ý thêm: cưỡng chế giao nhà, trả đất theo bản án dân sự là một thủ tục khác, thuộc thi hành án dân sự, xem bài cưỡng chế giao nhà, trả đất theo bản án.
Với hồ sơ đất đai có lịch cưỡng chế cụ thể, thời gian tính bằng ngày. Nên làm việc với luật sư đất đai ngay khi nhận thông báo, không đợi đến tuần cuối.
Câu hỏi thường gặp
Khởi kiện quyết định hành chính có làm dừng việc thi hành quyết định không?
Không. Quyết định vẫn được thi hành. Chỉ khi Tòa án ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời tạm đình chỉ thi hành quyết định hoặc tạm dừng hành vi thì việc thi hành mới dừng lại (Điều 68 đến Điều 70 Luật TTHC).
Có thể xin dừng cưỡng chế trước khi nộp đơn khởi kiện không?
Yêu cầu biện pháp khẩn cấp tạm thời trong vụ án hành chính có phải nộp tiền bảo đảm không?
Tòa án giải quyết đơn yêu cầu trong bao lâu?
Bị từ chối áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì khiếu nại thế nào?
Gửi khiếu nại đến Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ án trong 03 ngày làm việc kể từ ngày nhận thông báo từ chối. Chánh án giải quyết trong 03 ngày làm việc; quyết định là cuối cùng (Điều 76, Điều 77 Luật TTHC).
Có thể yêu cầu cấm người được cấp sổ đỏ chuyển nhượng đất trong lúc đang kiện không?
Có thể, bằng biện pháp cấm thực hiện hành vi nhất định theo Điều 71 Luật TTHC, nếu chứng minh việc chuyển nhượng sẽ ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ án hoặc quyền lợi của người khởi kiện. Người yêu cầu phải chịu trách nhiệm bồi thường nếu yêu cầu sai gây thiệt hại (khoản 1 Điều 72).
Biện pháp khẩn cấp tạm thời có hiệu lực đến khi nào?
